推行PPP模式须吸取英国教训

       近一年来，我国财政部门力推公私合营，运用社会资本参与城镇化建设，PPP模式（Public-Private Partnership，又称PPP模式）频繁闯入人们视线。2014年9月份政府发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，12月份发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，财政部公布30个政府和社会资本合作模式示范项目，总投资规模约1800亿元。

       近期政府频频发文，从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导，将PPP模式作为化解我国地方债的重要工具，并期望其推动城镇化建设。PPP模式的市场空间广阔，截至2013年6月底地方债余额为17.9万亿；而未来6年城镇化的成本预计达42万亿元。

       目前看，地方政府已经在行动，2014年12月6日，仅湖南省长沙县就一次推出了21个PPP项目，包括基础设施建设、公共服务、城镇化建设、棚改等，规模达到四百多亿元。看来，我国社会资本参与城镇化建设，真的迎来饕餮盛宴。

       社会资本参与公共建设，PPP模式成为地方政府创新融资的招商热点，那么，PPP模式的逻辑是什么？

       我们先看定义，PPP模式是政府与私人组织之间，为了合作提供公共产品，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。当前我国PPP模式精髓在于，政府将公共产品交由企业打理，并以土地等资源作价入股，由公共产品的收费回报企业，从而减轻了政府的负债规模。再简单一点回答，什么是PPP模式，就是政府应该承担的公共责任，交由私营部门承担和履行。

       那么，问题来了，私营部门不是活雷锋，没有利润就不会承接PPP项目，所以，盈利是PPP模式的核心要件。

       目前，地方政府亟待私营部门合作，明显处于劣势，PPP项目的价值容易被低估，这其实就是纳税人的损失。最明显的是，经营的不确定性，导致PPP项目被低估。

       要进行PPP项目，政府只能拿优质资源与企业合作。比如合作建设城市地铁，政府出土地，分担部分工程基建，私营部门出资金进行基础建设和后期二三十年的运营。在当前的投入模式下，要想让私营部门进行投入，必然以PPP项目的现值估算，基建投资现值容易估算，而后期运营的成本和收入是个很大的变数。吸引私营部门加入，在估算时候会大打折扣，我们知道，城市开发的最有价值资源是土地，以现值的土地作价，就是放弃未来有大幅升值的土地收益，这本质上也是低估了政府提供的土地资源。此外，再加上运营调价等因素，私营部门在后期运营中具有相当大的话语权。

       另一方面，融资成本过高，推高了PPP项目的总体成本。

       PPP项目，企业拿到特许经营权，大笔从银行贷款，这增加了公共产品建设的资金成本，由于企业以相当低的自有资金撬动项目开发，导致包括利息在内的全部成本来核算公共产品成本，造成公共产品成本过高，再通过价格机制传导到后期消费者身上。由此，形成了PPP项目的账面上微利经营，本质上企业获利丰厚。其实，国内不缺少这样的例子，如高速公路，企业自有资金过低，还贷公路时间过长，从而形成高速公路的暴利现象。

       如果PPP项目的贷款利息、审计等总成本高于政府贷款自建，这样的项目就不适宜采用PPP模式。1987-2012年，英国批准PPP项目730个，运营金额540亿英镑，有研究人员表示，投资者要求的投资回报率远高于债券利率，英国政府已经付出了沉重代价，政府通常要比自建项目多支付3到4倍的价格。对于PPP模式，我国研究透英国等先行国家的案例，总结其三十年发展的成功经验，更要吸取其教训。（作者系赛迪智库副研究员）