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推行PPP模式须吸取英国教训
2015-01-07 11:05      来源:    作者: 20769 0
■文/赫荣亮

       近一年来,我国财政部门力推公私合营,运用社会资本参与城镇化建设,PPP模式(Public-Private Partnership,又称PPP模式)频繁闯入人们视线。2014年9月份政府发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,12月份发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,财政部公布30个政府和社会资本合作模式示范项目,总投资规模约1800亿元。

       近期政府频频发文,从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导,将PPP模式作为化解我国地方债的重要工具,并期望其推动城镇化建设。PPP模式的市场空间广阔,截至2013年6月底地方债余额为17.9万亿;而未来6年城镇化的成本预计达42万亿元。

       目前看,地方政府已经在行动,2014年12月6日,仅湖南省长沙县就一次推出了21个PPP项目,包括基础设施建设、公共服务、城镇化建设、棚改等,规模达到四百多亿元。看来,我国社会资本参与城镇化建设,真的迎来饕餮盛宴。

       社会资本参与公共建设,PPP模式成为地方政府创新融资的招商热点,那么,PPP模式的逻辑是什么?

       我们先看定义,PPP模式是政府与私人组织之间,为了合作提供公共产品,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。当前我国PPP模式精髓在于,政府将公共产品交由企业打理,并以土地等资源作价入股,由公共产品的收费回报企业,从而减轻了政府的负债规模。再简单一点回答,什么是PPP模式,就是政府应该承担的公共责任,交由私营部门承担和履行。

       那么,问题来了,私营部门不是活雷锋,没有利润就不会承接PPP项目,所以,盈利是PPP模式的核心要件。

       目前,地方政府亟待私营部门合作,明显处于劣势,PPP项目的价值容易被低估,这其实就是纳税人的损失。最明显的是,经营的不确定性,导致PPP项目被低估。

       要进行PPP项目,政府只能拿优质资源与企业合作。比如合作建设城市地铁,政府出土地,分担部分工程基建,私营部门出资金进行基础建设和后期二三十年的运营。在当前的投入模式下,要想让私营部门进行投入,必然以PPP项目的现值估算,基建投资现值容易估算,而后期运营的成本和收入是个很大的变数。吸引私营部门加入,在估算时候会大打折扣,我们知道,城市开发的最有价值资源是土地,以现值的土地作价,就是放弃未来有大幅升值的土地收益,这本质上也是低估了政府提供的土地资源。此外,再加上运营调价等因素,私营部门在后期运营中具有相当大的话语权。

       另一方面,融资成本过高,推高了PPP项目的总体成本。

       PPP项目,企业拿到特许经营权,大笔从银行贷款,这增加了公共产品建设的资金成本,由于企业以相当低的自有资金撬动项目开发,导致包括利息在内的全部成本来核算公共产品成本,造成公共产品成本过高,再通过价格机制传导到后期消费者身上。由此,形成了PPP项目的账面上微利经营,本质上企业获利丰厚。其实,国内不缺少这样的例子,如高速公路,企业自有资金过低,还贷公路时间过长,从而形成高速公路的暴利现象。

       如果PPP项目的贷款利息、审计等总成本高于政府贷款自建,这样的项目就不适宜采用PPP模式。1987-2012年,英国批准PPP项目730个,运营金额540亿英镑,有研究人员表示,投资者要求的投资回报率远高于债券利率,英国政府已经付出了沉重代价,政府通常要比自建项目多支付3到4倍的价格。对于PPP模式,我国研究透英国等先行国家的案例,总结其三十年发展的成功经验,更要吸取其教训。(作者系赛迪智库副研究员)

责任编辑:仲联文
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