深圳拟撤二线关特区扩容谋求全面发展

       作为改革开放的窗口，深圳的发展定位一直备受关注。刚刚获国务院批准的《深圳市综合配套改革总体方案》（简称《方案》）明确提出：“深圳将积极研究将经济特区范围延伸至深圳全市,解决‘一市两法’问题。”现在，深圳已启动将经济特区范围延伸到全市的专项调研方案。如获批准，撤销“二线关”的问题将提上议程，深圳“一市两法”的制度将成历史。

       9月8日，深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚教授在接受《中国联合商报》记者采访时表示：“特区扩容是深圳根据其经济发展的实际需要而做出的决策，其目的是让深圳以一个大城市的统一方式来进行规范管理。现在，深圳朝着国际化大城市的发展目标奋进，合并关内外将更有利于深圳市法律的统一、配套功能的健全以及国际化水平的提升。”

       不仅仅是特区

       钟坚认为：“我国现在的特区很多，已经由单一的形式向多种形式发展变化。像深圳、珠海、汕头、厦门、海南、天津滨海新区、上海浦东新区这些地区属于综合型的特区，功能比较齐全，面积比较大；另外还有如高新技术开发区，保税港区这些单一功能的区域，实际上也是特区，只是换一种说法而已。所以，特区扩容的意义不仅仅是特区，更大的意义在于深圳市整体发展的需要。”

       “目前，深圳关内外经济已经联为一体，在管理上宝安、龙岗和特区内没有多大区别。”也就是说，深圳这条边境线已经形同虚设。

       据记者了解，深圳下辖6个行政区和光明新区，其中罗湖区、福田区、南山区、盐田区位于经济特区范围内，总面积395平方公里；宝安区、龙岗区和光明新区地处经济特区外，总面积1553平方公里。如果获批，深圳特区总面积将由目前的395.81平方公里，扩大到1952.84平方公里，大约相当于两个香港的面积。

       业内人士认为，关内、关外这两种不同的行政区划，一方面造成特区内面积太小、可供经济开发用地不足，另一方面则导致特区外的规划、建设和管理水平相对滞后，城市化程度不高，降低了深圳的整体竞争力。此外，由于深圳现有的特区立法权只能覆盖特区内，造成“一市两法”，既影响行政管理的统一性，也加大了管理成本。如果将特区面积扩大至宝安、龙岗，“一市两法”问题将迎刃而解。

        “这次提出合并的目的也是让其在法律上跟上深圳目前经济形势发展要求。”钟坚告诉《中国联合商报》记者。

       “二线关”是深圳发展的枷锁

       深圳最早提出撤关的是原深圳市规划国土局总设计师郁万钧。11年前，1998年深圳“两会”期间，郁万钧作为深圳市政协委员，第一个提出撤除“二线关”。

       深圳市社会科学院教授杨立勋认为，经过30年的发展，深圳已从小小经济特区变成一座现代城市，但由于“二线关”的存在，城市的集聚效应和辐射效应都受到影响，令它的中心城市功能大打折扣。

       杨立勋还认为，由于“二线关”的存在，还造成关内、关外适用法律不一的现象，人为造成一个城市两种制度，这在全世界都是罕见的。城市二元结构使深圳市场人为分割，特区内过度开发，特区外开发不足。

       所以，杨立勋认为，特区要扩大，就一定要把龙岗、宝安和光明新区纳入到特区内来，原来分隔关内关外的“二线关”需整体移到深圳与东莞、惠州的交界处。

       深圳市社科院院长乐正分析，龙岗、宝安两区未来角色可类似香港新界，6个行政区的具体功能分工将在“十二五”规划中得到体现。

       深圳市委党校副院长谭刚也认为，特区扩大到深圳全市，“现在可以说是必要的，也是合理的”，“近年来，深圳关外无论是城市基础建设，还是城市资源的配置都日益成熟，取消二线关，实行关内外同质化，可以把深圳整个城市提升一个平台。”

       全新定位

       钟坚表示：“如今的深圳，已经从一个特区发展成了千万级的人口，可以与广州、上海相媲美的大城市。三十年来，深圳的身份已经开始发生根本性的变化，这也是特区经济发展的巨大成功。现在如果仅以一个特区的眼光看待深圳是远远不够的，应该向国际化大城市这个更高层次去审视当下和未来的的深圳。”

       据了解，深圳将在三年后形成多方位、多层次、跨领域、高水平的开放型经济新格局。《方案》为深圳发展重新定位，提出深圳要争当科学发展的示范区、改革开放的先行区、自主创新的领先区、现代产业的集聚区、粤港澳合作的先导区、法治建设的模范区，强化全国经济中心城市和国家创新型城市地位。

       在8月1日公布的《深圳市政府机构改革方案》中，深圳政府也提出，深圳将整合政府机构，完善大部门管理体制，用5年时间率先建成公共服务型政府，并适当调整行政区划，缩短管理链条。改革重点首先是转变政府职能，按照职能有机统一的原则，优化政务流程，整合政府机构，完善大部门管理体制，实现政府职能、机构与人员的合理配置。建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。实现决策相对集中，执行专业高效，监督有力到位。

       未来的深圳将走向何方呢？钟坚认为，深圳的发展重在转型。首先，从功能上讲，深圳要从特区向国际化大都市转型；第二，要改变工业增长方式，逐渐向服务型城市转型。与香港、新加坡相比，虽然深圳的土地面积相对较大，但难以满足一般工业城市的发展需求。所以，在未来的发展中，深圳要向高科技产业转变。第三，深圳要从以经济为主到政治、经济、文化全面发展的城市转型，加快文化教育科学事业的发展，加强城市法制化、科学化的管理，向香港学习。

       特区延伸是经济发展的必然选择

       深圳作为中国改革开放的“窗口”和“试验田”，从一个不到2万人口的边陲渔村，崛起为一座经济繁荣、社会和谐、功能完备、环境优美的现代城市，人均GDP位居中国内地之冠的骄人成就令人瞩目。

       当初，深圳经济特区管理线（亦称二线）的设置，为深圳的发展做出了积极的贡献。如今，随着形势的发展，特区管理线已经对深圳的进一步开放和发展带来了一些矛盾和制约，延伸特区范围已经成为一种必然。

       据了解，世界上的经济特区初建时一般面积都小。这主要是因为范围划得小一些，投资小，见效快，有大失误也不会造成大的影响。深圳、珠海、汕头和厦门四个特区建立时，范围也不大。不过，除了深圳，其它三个特区的范围经国务院批准，都经历了从小到大的变化，这也为深圳的扩容提供了依据做以借鉴。

       据悉，珠海特区面积扩大实现了“三级跳”。1980年8月，珠海特区设立时，面积只有6.81平方公里，地形狭窄，既不能满足外商大面积投资的需求，也不利于统一规划和管理。1983年，特区面积第一次扩大为15.16平方公里。到1987年底，特区范围除部分低洼地外已经布满各类企业。1988年4月，国务院批准珠海特区面积第二次扩大为121平方公里。2009年6月24日国务院常务会议决定，将横琴岛纳入珠海特区范围，特区总面积骤增为207平方公里。这是第三次扩大。目前珠海市的陆地面积为1687.8平方公里，特区面积约占全市陆地面积的8.1％。

       而汕头特区也扩容了两次。1981年10月国务院批准在汕头市郊龙湖划出1.6平方公里土地，建立汕头特区。1984年11月经国务院批准，汕头特区的面积扩大为52.6平方公里。这是第一次扩大特区范围。为了理顺汕头经济特区的管理体制，1991年4月国务院同意将汕头特区的范围扩大到汕头市区，为234平方公里。目前全市总面积2064平方公里，特区面积占全市总面积的8.8％。

       此外，厦门特区面积也扩大了一次。1980年10月，厦门特区在湖里2.5平方公里范围内设立。1984年邓小平同志视察厦门后，同几位中央领导同志谈话时说：“厦门特区地方划得太小，要把整个厦门岛搞成特区。这样就能吸收大批华侨资金、港台资金，许多外国人也会来投资，而且可以把周围地区带动起来，使整个福建省的经济活跃起来。”1985年国务院决定，厦门特区扩大到全岛131平方公里。目前厦门市总面积1565平方公里,特区占全面积的11.9％。

       不难发现，三个特区范围延伸并不是中央的一时之举，是中央充分考虑三个特区社会经济发展的进程和成熟条件，因时因地作出的政策调整。每一次调整都为三个特区经济的飞跃发展创造了重要的条件。

       业内人士认为，这次国务院同意深圳就特区范围延伸等问题专项申报，是国家深思熟虑后的举措，必将有利于深圳经济特区更好地发挥作用。

       “扩容效应”或再现特区魅力

       《深圳市综合配套改革总体方案》透露的诸多信息显示，深圳不但将走向更加开放，改革攻坚上也将迎来大动作。成为名副其实的综合配套改革试验区后，从民间到官方都普遍认为，深圳将在更为宽泛的领域获得中央授权“先行先试”，有了中央的支持，多个领域的改革将突破阻力、推向纵深，有所作为。

       方案将经济体制改革、社会领域体制改革、行政管理体制改革、完善自主创新的体制机制等四项内容锁定为改革攻坚的重点。在今年深圳市委全会上，深圳市委提出将行政体制改革作为综合配套改革的突破口。这一认识得到了多方共识，也将成为与滨海新区、浦东新区等综合配套改革试验区相比的“深圳特色”之一。

       “特区在走过30年后，政策意义已越来越少。但在经过30年的发展之后，深圳无论是政治、经济，还是市民的整体素质都到了一个高位，开展行政体制领域内的‘特别实验’正当其时。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授认为，特区在率先完成传统计划经济向市场经济的转型后，实验重点应更多转向行政体制改革。

       在《方案》获中央批准通过后，深圳市有关方面近日正加紧研究三年分步落实规划。

       据透露，深圳改革方案有三个相关文件，分别是《深圳综合配套改革试验总体方案》以及《深圳综合配套改革试验三年(2009-2011)实施方案》和《深圳市委市政府关于落实总体方案的决定》。

       据了解，3年实施方案被细化为25个类别，56个小点，涵盖领域十分宽泛。扩大“特区版图”将带来怎样的效应？深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚认为，一方面可以解决特区内可供经济开发用地不足的问题，另一方面可以对整个城市实行统一管理，对宝安、龙岗两地重新规划和建设，增加招商引资。

       深圳市社会科学院院长乐正认为，扩大特区版图比较有意义之处就在于解决深圳“一市两法”的矛盾，让特区法规可以覆盖到全市，清除人们观念上的“心理二线关”，从而实现真正的特区内外一体化。《方案》获得批准，表明中央再次肯定了深圳的制度创新，预计深圳将迎来前所未有的大好发展机遇，实现特区内外一体化有难度也有希望。

       “特区版图如何扩大，国家还没有明确的说法，因此，虽然有利于深圳一体化发展，但是具体影响多大，得看国家在制度层面如何突破。实际经济活动中一体化难度不大。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成说。